《在改革中加快红水河开发的步伐*》
翁长溥著   《论红水河开发》P122-P133
*本文原载《广西计划经济》1987年第9期。

《在改革中加快红水河开发的步伐》

一、对红水河开发的再认识

    红水河是我国水能资源的“富矿”,而且综合效益巨大,而华南又是能源短缺之区,红水河各主要梯级又有了比较成熟的前期工作,1981年国家批准红水河综合利用规划报告,并把红水河列为我国优先开发的三大水电基地之一。此后,认识又有如下的发展。
    前年中央领导同志考察美洲水电建设之后,认为红水河开发在国内的地位应更靠前一些。去年,国务院领导同志又视察了红水河水电基地的建设。
    红水河位于我国东部沿海地带。其关键梯级龙滩水电站,距广州670公里,龙滩以下各梯级更邻近沿海。这种地理位置,是国内其他水电“富矿”所没有的。香港已确定于1997年归还我国,澳门的前途也已明朗,海南岛已按省建制,这些地方都是东面紧邻的电力商品市场。广西已加入西南协作区,成了西南和港、澳、海南岛、广东的结合部。
    以水电为主的电力系统至今苦于丰枯水期的季节性出力差异。但看香港的年负荷曲线,7、8月为高负荷季节,2月为最低负荷月,只相当于高负荷的65%,11月至4月半年的负荷一般在最高负荷的80%以下。这是由于夏季的空调降温等用电所致。我国目前虽然还不能攀比此种电消费,但华南地区,夏季降温负荷的增长,由沿海向内地,由城市向农村,逐渐推移的趋势是明显的。此种水电出力与用电需要的相对季节适应性,也是国内其他水电“富矿”所没有的。   
    七十年代以来,若干国家的财团代表和技术人员考察过红水河,世界银行的专家早已瞩目。因为既是水电“富矿”又有偿还外债的高电耗载能产品的丰富资源,交通也较方便。按现有公共交通条件,龙滩经桂林转飞香港,可在一昼夜之内抵达。现在正在施工的两个项目,也已经积累了一定的利用外资的经验。因而,实行开放政策引进外资的条件也是好的。
    红水河开发是南中国西电东送的前奏,将促进西部地带的开发。云南、贵州有丰富的水能资源如澜沧江和乌江,黔西滇东还有较丰富的煤炭资源。红水河开发,是西电东送接力赛的起跑点,输电走廊一建成,黔西煤就可以转化为电能,利用枯水期富裕的输载容量东送,而不再完全受制于运力。此项开发,也将促进交通运输和经济的发展,促进广西与云、贵以至西南地区更加紧密的合作。
    基于以上再认识,对红水河的开发,应较之6年前采取更加积极的态度。这是毫无疑义的。

二、红水河的实际开发工作已落后于形势的发展和国家的要求

    1981年批准的红水河开发进度为:天生桥二级水电站于1982年复工,天生桥一级和岩滩水电站,争取“六五”期间开工,用12、13年的时间陆续把这3个水电站建成。
    这个开发程序和进度安排,考虑用电需要和投资效益的出发点,是受当时我国经济调整时期的思想影响而作出的对前景的估计。全国“六五”期间的经济增长速度以“保4争5”为目标,对供电区预计的需电水平,也是受此影响。6年来,实际经济增长速度和电力负荷增长速度,均远高于原来预计的水平,其中市政生活用电的比重逐年升高。据有关部门预测,1986年至2000年两广需增电量682亿度,另外香港增加260亿度,就是红水河的全部电量能在本世纪内开发出来,也只能满足这个增长数的约60%。回顾1981年确定的开发程序与进度安排,显然已落后于形势的发展。而红水河的实际开发进度,又未达到预期的要求。
    1.从开工的岩滩和天生桥二级两个水电站看,虽然岩滩一度出现过比原计划进度有较大提前的好势头,后来因故受阻,现在估计只能作到有所提前。天生桥二级电站,因以地下工程为主,未预见到的困难更多,要实现原工期的目标还较困难。
    2·天生桥一级电站本来要争取“六五”期间开工,在安排“七五”计划时,又因可行性报告尚未审批,而一度未列。因系国家瞩目的项目,后来虽然补列了,而且根据国务院领导同志答复确定于1987年开工,对资金安排也指明了出路。但在安排1987年开工项目时,由于初步设计尚未审批不合基建程序,实际上没有列入,直到1987年9月仍为预备开工项目而非正式开工项目。而天生桥一级具有红水河的龙头水库,可调节现已施工或已发电的天生桥二级、岩滩,大化、恶滩诸电站,效益较以往开工的任何水电站为高。如此拖下去,对九十年代的影响将是不容低估的。
    3.龙滩水电站是影响全流域的关键工程。按自然条件,应列为首期开发项目,因为龙滩水库有巨大的调节效益,在一般年份可以把原来洪枯流量相差悬殊的天然径流调整到下泄流量1,500秒立米(枯水)至6,000秒立米(汛期)的范围。这样,就解决了下游各梯级枯水期保证出力不足的问题和汛期中水头不足出力受阻以至不能发电的问题。龙滩水库不先上,目前红水河龙滩以下所余各梯级的开发价值是不大的。兴建龙滩水电站,可以带活一条河。
    国家审查红水河规划时,在讨论中,赞成龙滩应在本世纪内发电以至建成的趋向是明显的。要求岩滩、天生桥第一组电源在“八五”中建成,则“九五”中新的电源投入,就非龙滩而莫属了。1985年初,水电部建议龙滩水电站在“七五”期间开工兴建,是切合实际的。
    当前龙滩水电站的紧迫问题,既不是要求国家列入计划,也不是资金筹措等问题,而是规划阶段应该确定的正常蓄水位至今尚未确定。规划报告审查快6年了,龙滩水电站可行性研究报告审查会议也开了两年多,1981年规划审查报告要求龙滩水电站积极作好前期工作,已贻误了时间。设计工作是有其程序的,水位不定,规模不定,一系列问题都难定。对此有关方面的意见还难于一致,解决的前景不明朗。如此下去,即使国家确定龙滩水电站在“七五”期间开工兴建,也很难预测何时能正式开工,因为正式开工需要工程初步设计的正式批准。
    4.《全国国土总体规划纲要》(待议稿)和《西南地区国土资源综合考察和展发战略研究》中的综合开发的重点地区,均列有“红水河水电、矿产开发区”。广西也成立了红水河综合经济开发区领导小组。把水电的开发同当地的经济开发结合起来统一研究和规划,相互促进,应属工作上的进步。但上述三个层次的规划工作,进展也不理想,至今连规划纲目也尚未拟定。
    电力是目前制约国民经济发展的主要因素。近年来,广东上了核电又兴建了可观的煤电厂,广西也不得不上一些煤电厂。在以水电为主的电力系统中,上一定比例的煤电仍然是必要的。但按此趋势发展下去,思考一下美国田纳西流域管理局代表团1984年在南宁的讲话,就会发人深省。该局前主席弗里曼说,在本地区不首先开发优越的红水河水电资源,就去发展煤电以至核电;老去争论龙滩的水位而让资源白白地流掉,均属不智之举。(大意)这样对贵州也是不利的。贵州丰富的煤炭资源既不能以原煤大量运出,又不能转化为电能外送,华南煤电厂的过早过大发展,还将出现华南煤市场被北方煤占领的局面。国务院批文中曾指出,开发红水河水能资源是解决华南能源的战略措施。战略后果不是短时间就可显现出来的。红水河开发的贻误,在“九五”期间以至下世纪初,在华南和贵州的能源结构,能源流向和经济发展方面,均将显现出不良的战略后果。

三、在改革中加快红水河开发的步伐

    红水河开发以龙滩为关键为代表,矛盾也多一些。国务院批文中指出的“有关地区和部门,要从全局出发,团结协作”的精神,在实践中似未得到很好体现。现在看来,只有思想指导原则是不够的。我们的水电建设长期沿袭苏联的部门高度集权吃大锅饭的管理体制,并且薰陶了整整一代人,在改革进程中,还未找到新的体制,这些年来,对红水河开发,应采取什么样的体制,大体出现过以下几种体制设想:
    1,以有色金属促水电模式。红水河与有色金属资源结合开发。七十年代末国务院领导同志就提出平果铝和龙滩水电站捆在一起上。当时已开始对外开放,有6个国家的铅业公司到平果铝和龙滩现场进行考察,后因我国实行调整政策而止。国际能源危机缓和铝价转疲后,国外的这种积极性也有所变化。这是以铝业资本开发水电,电价在内部核算,以铝产品偿还投资本息的模式。前述的国土规划的“红水河水电、矿产开发区”属同一模式,是要快速开发水电,以载能产品的形式将电力商品远销出去。
    2.仿美国田纳西模式。这也是国务院领导同志提出过要加以研究的。其基本点在于改变后进地区的贫困面貌(广西、贵州以至云南),开辟新的经济区。电能既有输出,更要就地消化以激发经济发展。成立授予一定政府权力的开发机构,既有财政拔款也鼓励其他渠道盈利性投资,统一规划,重点扶持,典型示范来发展地方经济。
    3.国家电业托拉斯模式。这是笔者的命名,是指从我国旧的管理体制,吸取某些企业管理做法而来,如见之文字的长江三峡模式。这几年来,类此模式,在红水河开发的实际工作中,起着主导作用。以往由国家机关集权吃大锅饭的体制,也依然发挥作用,代表国家不同利益的各个部门都有充分发言权和否决权。实际表现如:
    第一,国家交通部门不按国务院提出的做法:“红水河开发有关航运标准,请有关部门再作调查研究,提出妥善的解决方案”,而是一纸行文,否定龙滩水电站原设计的50吨船只标准,坚持500吨船只标准,从而使龙滩航运工程的投资增长3倍,约与龙滩水库淹没补偿费相当。
    第二,在广州工作的中央水利部门,认为珠江三角洲地区财富密集,洪灾的损失是巨大的,可靠的专用的防洪库容是必须的。要求库容所需的相应工程投资,预计超过了龙滩水库的移民补偿费。
    第三,在华中地区工作的中央工作部门认为长江三峡电站是需要龙滩作补偿调节的,效益巨大,扩大装机也是合理的。即是说,三峡的丰水期电能流向华南,龙滩的枯水期电能流向华中。广西、贵州的可开发水电资源总和,远较长江三峡为大,为何不就近补偿调节,而是淹了自己的地,费大量输电投资专调节长江三峡?
    第四,至于发出来的电,国家电业托拉斯上下一致认为,广东的电度单耗产值高,经济效益大,主要是外送广东。甚至要取消龙滩水电站220千伏电压而采用单一的500千伏出线电压。这意味着当地不得用电,水库区的移民也不得用电。为了组织保证,固定资产建成后的运行管理权,不交给部属的当地省级网局管。龙滩电站由部直接管,输变电交给设在广州市的代表机构去管。
    第五,上述这些巨大的效益,来源于龙滩水库,现在口里讲的是开发性移民,实际办事的根据仍然是沿袭全国通用的老规程。最实际的指标是龙滩水库淹没补偿费约占工程总投资的10%,与过去类似效益的工程比,其比重是降低了,虽然人均补偿费已有较大的增加。勒紧水库淹没补偿费,并要地方政府包干使用,似乎已成了国家机关控制投资的瞩目点。地方政府对以往水库移民的后果,至今仍在承担责任。县、乡中一个小水库的损益关系可就地消化,象龙滩水库的损益关系,有关地方政府能不慎重对待。美国田纳西流域农村1933年只有3%的农户用电,至1983年平均每户用电量已达13,400度/年。我们是社会主义国家更应把来源于故土的电能用去装备移民。过去旧体制中的某些国家建设,剥夺了农民,应引人深思。
    第六,在这种集中体制下,电站所在地的地方政府,由过去的推动力的地位,逐渐变为信息闭塞无能为力的地位。省、区之间缺乏直接的横向联系,国家电业托拉斯为缓解同省的矛盾,拆东墙以补西墙,反而促使矛盾复杂化。
    时至今日,所谓穷乡野的山沟,就是不愿多淹没;投资巨大的工程,所谓经济实力雄厚又是防洪与用电的主要受益区,就是没有投资的兴趣。而国家电业托拉斯的积极性,又是时热时冷见异思迁的。这就是红水河开发事业的当前处境。6年前在红水河规划审查会上我就引用过“水电开发,纷争不休”、“急待解决之事,旷日持久”,何不幸而言中龙滩,六年过去了,应该通过探索体制改革之路来促使红水河开发的加快。因此,建议在近期内采取两个步骤。
    第一个步骤:在1987年底以前确定龙滩水电站的正常蓄水位。如再拖延下去,就会贻误龙滩水电站在“七五”起步建设的时机。过去的研究是够充分了。情况是清楚的,不能再没完没了地研究下去。事实上要使理想与实践达到完全一致是不可能的。现在到了作出决策的时候了。
    水库正常蓄水位,主要取决于地方政府能够承担的淹没搬迁程度。广西和贵州是水库淹没区,心中是有数的。为了解决问题,建议有关方面多边多次地进行开诚布公的磋商。可先由业务技术人员一级进行讨论,接近成熟了,再由政府负责人会谈。在此基础上,由国家计委批复龙滩水电站的可行性研究报告、确定正常蓄水位和设计任务书。
    第二个步骤:在龙滩水电站的初步设计提出以前,确定建设体制与管理机构。其准备工作建议委托给超脱于部门和地方的国务院的咨询研究机构主持进行。既听取各方面的意见,又组织专家座谈论证。在此基础上,向国家计委和国务院提出报告。初步设想如后:
    1。成立一个计划单列的、从龙滩着手开发红水河地区的开发机构,名为红水河开发管理局,地址设在广西。负责资金筹集、组织实施、经营管理。但各梯级均可开放,吸驯投资;负责供电区内大耗电企业建设规划的协调,也可跨行业投资,负责协调并扶持本经济开发区规划的实现,首先是直接负责与水库移民相关地区的经济社会进步,负责与国外进行合作,也可聘请外国顾问。
    领导制度。由国家任命局长,广西派常务副职,其他方面可派副职,实行局长负责制。将来视投资构成情况,可再成立董事会。
    把现有若干企业划为管理局的直属企业,首先是广西电力局,其次是华南电网办等。
    对于参加红水河开发的设计施工等单位,均实行开放政策,投标竞争,择优选用,并聘请技术顾问指导其工作。
    2。理顺综合利用关系。河流的综合利用或多目标开发是合理的技术原则。在财政统收统支的大锅饭条件下,不存在根本性矛盾,只存在这一部门挤那一部门的争吵,吵投资分摊,多年也无结果。在投资来源靠银行贷款以至引用外资,并承担偿付本息责任的条件下,应该合理解决。
    关于防洪问题。龙滩水电站的水库槽蓄作用有利于防洪,为保证下游各梯级出力的梯级联合运行方式,更是为了防洪,已经为防洪作了无偿的贡献。至于专用的防洪库容谁提谁批,就由谁无偿投资,电站不承担还本付息责任。如果一时解决不了,电站建成后的运行方式不承担专用防洪库容的责任,全部库容用于取得发电效益。此时再要求专用防洪库容,电站也提供合作,只要提出者每年负担发电损失即可。这种防洪库容租赁费,在受保护地区征收防洪税来解决,既然是财富密集之区,承担防洪保险费或课税是应该的。财富越密集,能源越丰富,租赁库容可以一再加大,甚至把龙滩水电站的库容全部用于防洪。
    关于向华中补偿调节。这是以全国只有一个国家电业托拉斯实行统一电价为前提的。随着改革的深入,电价将有季节差价、峰谷差价、地区差价等出现。到联网之时的决策因素将视可供交换的功率与电量如何,不同季节相互交换的电价如何,输变电投资如何等而定。企业有权不作这些过早的任何投资。电力系统之间按商品经济的规律办事。
    航运工程:巨大的航运过坝工程投资,一是由国家当作开发性事业提供无偿拨款来解决,再就是由航运部门向银行贷款承担还本付息责任,将来的过坝收费航运收益等全归航运,电站提供积极的合作。否则,开发管理局只能参照一些成例,保证现有过坝货运量并考虑一定发展时期的增长率免费过坝,并为远期发展预留余地。
    这些为了合理开发,讲求经济效益,降低投资费用的改革,要给开发企业以必要的自主权,并在立法等方面予以支持。
    3.理顺经济和权益方面的关系。实行地区等级差电价。淹没移民安置开发区,实行扶持电价,若干年内安装费、电费均全免,而后实行低于一般农电价的特别优惠电价,以电气化来支持移民安置区。红水河经济开发区,实行优惠电价,以增加该区对投资的吸引力,改善投资环境。其余地区实行贸易价,如送广东省,要低于核电煤电价,使当地电业有利可图。实行季节差价,以鼓励季节性用电负荷的发展,和电网间的合理交换。
    实行计划内与计划外差价。这指的不是彼时的国家年度生产计划,因为随着指令性计划指标的缩小难以预测,而指的是此时的远景用电计划。用此办法来多渠道集资办电,投资者按投资份额除分取股息利润外也分取计划用电指标。这种指标将来自身不用时,可以作为权益转让。国家部门、地方、企业一律平等,按投资先后计息算股份额,对所在地方,额外给以一定比例数。
    龙滩水库效益特大,留给地方政府的水库维护费率也应给予特殊照顾,按淹没比例分给两省、区,建立专项基金,用于水库维护和山区开发。
    经济和权益关系,挂一漏万。总之,要改高度集中的产品经济为商品经济;改单纯的行政办法为经济调节;改大家等着看为大家争着干,要吃桃子就出力种桃树,为给红水河开发带来新的动力。广西和贵州都是吃财政补贴的地区,国家给予照顾扶持,增加其经济活力,实属上策。前面建议咨询研究机构提出的报告,希望是一本书,开发机构成立时有了这本书就好办事了。
    上述这两个步骤,是脚踏实地的步骤。对于红水河开发和要扶龙滩上马的热心者,希望能尽早地共同迈出步伐。

四,关于“红水河水电、矿产开发区”规划问题

    这是全国性重点经济开发区的题目,与红水河开发是一致的。作为河流开发规划,已经国家审定,并有文件汇编了。这应作为一个基础。需要进行的工作,建议如下:
    1.确定这个经济开发区的具体范围,包括广西大部和贵州南部地区。
    2.研究开发区内的产业配置及电力电量增长预测。特别是对农业现代化商品化,乡镇企业对电力的需求要有足够的估计、这是促进社会经济进步不可缺少的。
    3.红水河各梯级水库淹没区的移民,应作专题的开发性规划。
    4.电网骨架规划,应是发展性的开放性的。即根据不同发展期的电力电量平衡:确定煤电厂配置,考虑贵州的煤电厂配置和广东的电力需求。为远景的西电东送预留余地。
    5.交通网络规划。除了国家级的南(宁)昆(明)铁路、红水河航道、百色广州航道和沿海港口外,还要根据开发区的经济发展布局,配置次一级的交通运输线路,使之衔接协调。
    6.城镇发展和第三产业发展规划。
    区域性的规划应是有特征的,本区域的特征是能源资源与矿产资源结合型。区域性的规划应把各行业的规划置于区域内来协调平衡。一是平面布局协调,二是建设进度协调,三是力求公用设施集中。不各搞一套,自成体系。
    我们的改革,是发展社会主义有计划的商品经济。今后的建设,不能完全依赖国家安排资金了,还要靠本开发区吸引区外以至国外投资。对于经济规划应着重市场调查,有建设条件的论述,建设内容则是轮廓性的,待将来的投资者去具体化。着眼点与落脚点在提高当地的人均收入。办法是提高劳动力素质,发展当地的第三产业,特别提出要防止将来外来劳动力涌入。开放和竞争都是必然的,认为在什么地方建了个大工厂当地就自然会富起来,是不切实际的。提高劳动力的素质,发展商品经济,发展第三产业,也应成为经济开发区规划的组成部分。