《天生桥水电站的管理体制探讨*》
翁长溥著   《论红水河开发》P77-P87
*本文是作者给有关领导的公开信,先后发表在1987年8月《广西国土工作》(增刊)和1987年第6期《投资管理与研究》。收入本书时,作了必要的技术性修改。

《天生桥水电站的管理体制探讨》
    关于天生桥水电站的管理体制,广西壮族自治区人民政府已行文水利电力部并报国务院同意天生桥水电站设总厂制,但宜就地建设。我完全同意此一正确的意见。我是天生桥水电站和这一地区的知情人和关心者,我认为,有些部门和专家所一味坚持的某些观点,并无助于问题的解决,因而,就此问题进行开诚布公的探讨,谋求解決办法,颇为义不容辞。
    天生桥水电站的拦河坝虽在黔、桂界河南盘江上,但主要工程引水隧洞和发电厂在广西境内,原规划属广西项目,顺理成章。有关部门在大三线建设时期,为“先吃肥肉”，为挤入大三线建设之列,划归贵州省筹建当前的天生桥二级电站(当时广西不属大三线),1976年,水电部又确定由贵州省和广西壮族自治区共建共享,平分秋色。也在大三线建设时期,有关部门把引水隧洞和发电厂均在贵州省境内的布鲁革水电站,确定为云南省筹建,迄今未变。进入80年代以后,上述两工程均正式开工兴建,天生桥桥二级电站实际以广西为主,鲁布革水电站则由云南筹建。贵州省在自己的行政区域(鲁布革工地)内行使行政管理权限,我就亲自听到我们曾习惯于政企合一而无国际承包商经验的施工企业同志反映强烈,为此,我也亲自听到贵州省的同志对比天生桥与鲁布革两工程,愤愤不平地认为受了有关部门的欺负。随着国家财政体制和经济管理体制的改革,随着社会主义商品经济的发展,各地同志日益更多地考虑自己地区的权益,这是正常的。如上所述,这里存在着历史遗留的一组相互交叉的矛盾,解决管理体制问题,主要的是解决此一矛盾,以利于工程建设和电厂投产后的生产管理。
    两年多以前有关部门赴广西、云南、贵州三省区协商,虽有不足和不成熟之处,但体现了有关部门和省、区相互之间互有得失的原则(欧洲和美洲一些国际河流能够协调开发,是因每个国家都有得有失,得大于失就合作起来了,我们应该借鉴),解决了“一致同意龙滩水库正常蓄水位定为4,000米”,并建议“七五”期间开工兴建,广西将得龙滩水库下游之利,因而广西让出龙滩本身以及上游各梯级的部分利益是应该的,再加重一些筹码,也不是不可以考虑的。我曾支持这一解决办法。很遗憾,现在三省、区磋商的结果,事实上已不存在。
    一件好事没有办成,我看应该反思一下我们机关的某些作风。现代国家之间,企业之间,解决这类问题的程序,一般是专家准备,首脑会晤签署必要的文件,权力机构(国会,董事会之类)审议文件后正式签约生效。民主、科学、法制的程序,可以保证决策的成熟性和有效性。当时通过协商达成的协议,如果是同三省、区联名会章上报(或附有三省区的书面意见),就不会是目前的结局。我国在进行基本建设管理体制的改革,建设资金由国家无偿的财政拨款改为银行有息贷款后,代表国家行使管理职能的行政机关的工作,也应有相应的转变,这在世界银行对鲁布革水电站引水隧洞的贷款管理中,我们可以得到启迪。国家机关对项目管理的职权,要大部分下放给债务承担者,债权银行对项目的监督权限很大,这是为了追求投资的经济效益。我曾同这些来华工作的外国专家一起工作,并同他们的一些主要人员成了朋友,我的主权观念较强,曾对他们无拘无束地一再提出过质询。在技术上,他们一来就抓住鲁布革大坝的泄洪排沙安全问题不放,并一抓到底。我说,你们只贷款给引水隧洞,大坝是我们自己的资金,我们的技术人员也是有能力的,并且设计经过了水电部以至国家建委的批准,为何你们还要复审?他们说,魯布革坝是土坝,如果洪水把土坝冲垮了,世界银行贷款的引水隧洞还起什么作用?投资的本息怎么收回?这是世界银行的常规,并且世界银行是在世界范围内雇请对类似工程最有实际经验的专家来华工作,这有何不好?正是世界银行这种运用国际咨询的制度,带来了设计中的国外先进技术。在财务上,我见他们派出财务专家组到云南电力局查报表、账册,涉及全面财务情况,历时颇久,我说,我们的国家在债务方面是有信誉的,电力局上面还有水电部,国家有财政部!为何严查电力局?他们说,项目贷款就要落实到项目上,鲁布革水电站的归属是云南电力局这一经济实体,我们只认有偿还能力的经济实体,不认政府部门,我们弄清楚了电力局到还款期既不会破产又有偿还本息的能力,世界银行董事会就可作出贷款决定了。在施工上,水电部原已安排十四局承担,并已进场多年,不只不能理所当然地承担,甚至独立地参加投标竞争的资格都没有。据告,世界银行贷款的项目只有世界银行理事国的承包商才可以承担,其中又要进行资格审查合格后的承包商才可以参加投标竞争,十四局没有施工过这么大断面的隧洞,因而技朮上没有资格,这是为了项目的技术经济效果。但他们对我国政府有关部门颁布的法规、命令、规范之类的文件,很用心去收集研究并遵照办理。如果从管理体制改革方面去考察,我想,鲁布革水电站不宜直接由水电部管,云南电力局已经是外资债务的承担者了,世界银行又不承认水电部作债务承担者,怎么可以改变归属关系呢?有关部门与三省、区的磋商结果,事实上已不存在,有的同志还重复“两省共有,利益对等,中央管理”的说法。纵观两年多来对12字的具体解释和实践,我觉得这是故弄玄虚。
    什么叫“两省共有、利益对等”?若是指界河或来源界河,那我国宪法明文规定水流属国家所有即全民所有。如果指的是界河上形成的固定资产的经营权从而带来的经济利益,那在过去实行集中体制的时期基本上是国家出钱(投资或补助),工程在什么地方由什么地方出力并受益;现在实行投资建设者经营受益,不能以共有、对等为由,鼓励坐享其成的立场。落实在地方税收上,用“税收均分”也不准确。需知税有税法,政府部门各有所司,就不如提“依法税”,或不说。省、区间若难商定,则由国家税务局定,有关部门为了促进省、区间的合作,可以同省、区谈税收分配,让利的一方要让在明处,让利与应得是不同的概念,结果要由有关省、区签字盖章才算生效。
    至于鲁布革水电厂,坝是在界河上,引水隧洞和发电厂是在贵州境内,笼统称“界河电厂”不确切。但水流为国家所有,其开发权以及经营管理权可以授与也可以通过一定程序改变,开放政策允许跨省甚至跨国开发资源,建设企业,但地方税收应在发电厂所在地缴纳,即在贵州省缴纳,如果云南省要求分成,也应由两省据实协商解决。现在有的省为吸引省外建设资金,采取减免税或税金返还的办法也不少,那是要以该省的文件为准。您部为了体现共有对等原则,就单独下文各半分配,这就难免贵州提出贵州的用电问题,向兴义地区建设220千伏输电线路问题。按政企分离原则,除事先有协议或有国家指令性计划指标外,地方政府不能指令企业把自己的产品卖给谁,只能商量,这是政府尊重企业的自主权。云南省电力局对贵州要用电的要求,从战略上看是开拓自己电力商品的市场,他们志在西电东送,对贵州要电是该欢迎的。但在鲁布革电厂运行前期,因设计的负荷或合同负荷已满而无力东送,企业向政府诚心解释,就应该得到贵州地方政府的谅解。不过电厂附近群众为数不大的用电是应该首先满足的。实际情况是鲁布革水电厂的装机容量60万千瓦,设计保证出力才8·6万千瓦,靠调节性能很好的云南省以礼河梯级和西洱河梯级跨流域补偿调节,也颇捉襟见肘,阿岗水库投入后也如此。能够向贵州提供的,经过努力,也是季节性电能。“对贵州的用电问题予以适当照顾,关于向兴义地区建设220千伏输电线路问题,将结合“七五”计划安排,经论证后再行确定。”将是敷衍搪塞的空话。如果鲁布革水电厂送贵州的是季节性电能,贵州又没有相应的吸收季节性电量的产业容纳,贵州还必须设相应的煤电装机重复容量,架了220千伏的输电线路,还少不了要建相同容量的煤电厂。贵州和黔西南是产煤区,有了煤电厂,用季节性电能之时,不是相应的煤矿停工就是要修建大储量煤场并积压流动资金。建成的大容量输电线也势将闲着。作如此具体分析,可见,如果不是从客观实际出发制定原则,而是让客观实际去适应想当然的先验的原则,必将处处有矛盾,下属也难做文章,机关的官僚主义必将滋长。
    国务院曾书面明确批示过“开发红水河的丰富水力资源,是解决华南地区能源问题的一项战略性措施”。对于天生桥水电站的供电方向,据我所知,国务院的领导同志也不只一次有过口头讲话。该电站的设计出线也体现了国务院的意向。有关部门单方面确定“总厂厂部设在贵州兴义”的实际问题,是约在1990年,天生桥二级电站和鲁布革水电站将投产发电,水电部一向谈电的特点是产供销同时完成,这意味着电厂难以脱网而独立。水电站在水资源的综合利用和环境影响上,更难脱离地方。如果要说“特殊情况”,这两个电站确有特殊情况,就是配套的调节水库未上,保证出力与装机容量相比特别小,在国内水电站中是前所未有的。因而单独运行时机组在电力系统中常担负峰荷、事故备用、检修备用等任务,每秒钟都在准备着接受电网的指令,脱离了电网而独立是难于运行也是难于核算的。这些技术原则水电部应该是清楚的。至于政策原则,中央现在是要各部普遍下放企业,一般的工厂在原料供应和产品销售方面,不全依靠当地,对市场颇有选择余地,尚且在紛纷下放,难以脱网,过去又无管理经验的这两个水电厂,此时却要收到部机关去直接管,难以理解。至于待建的天生桥一级,平班、龙滩等电站(龙滩并非界河电站)“均由中央管理”,更是不妥。1984年8月中央就已指出,加快电力工业发展的根本方针,是必须从电力部门一家办电的传统做法中解脱出来,充分调动和发挥各方面办电的积极性,多渠道集资办电。地方办电,为什么要由水电部来直接管理呢?平果铝已经办了自备电厂来宾电厂,将来发展还要办水电站,别人作为自备电厂甚至核算也最终归到铝产品中,可用铝产品还外债来引进外资建水也站,这样的电厂怎会交给水电部去管呢?只承认中央管理,实是坚持电力部门一家办电,排斥各方面办电的积极性。正如有的学者认为,改革的第一位阻力,是有些机关部门认为,离开了他们,一切事情都会办糟。
    天生桥一级电站和二级电站间公路距离约40公里,平班距离更远,为何要设总厂,总厂是何性质,在何时何地设总厂,有关部门从未正式与建设的合作伙伴研究过,就确定“总厂厂部建在贵州兴义”。使人觉得这是“巧立名目,欺人太甚”。这样两个厂,采用总厂制或是不采用总厂制,都是可以研究的,并无技术经济上的必然性。欧洲有众多的国家,一个国家之内又有不同的电力公司,联网运行时技术问题、管理问题、经济效益问题,也是可以解决的,难道不用总厂制,我们就没有本事解决两个厂的管理吗?原因还在于我们习惯于用产品经济的行政命令的集权的办法来管理企业,不探索商品经济的新路子,如果我们有新观念肯探索新路子,不只那些应由社会办的事业,就是生产领域内的如水工、机、电的计划检修,备品备件制造,都可以面向社会或厂际协作,采取合同承包等方式来解决,不一定要各厂都建统一集中的一切不求人的完善基地。
    即使采用总厂制,也应充分利用天生桥工地已经形成的巨大的固定资产。您们以运行职工不安心居山沟要有城市依靠为由,把总厂厂部和基地(现改称管理局,以后或用别的名称)由电站所在地搬到城市去,只能视作是水电部直接管理的后果,观点也是僵化的。美国开发田纳西河流域时,该州当时是美国最贫困的地区,苏联的特大型水电站是在西伯利亚,使人听而生畏天生桥水电站位于我国东部经济地带,至南宁、贵阳、昆明均是一日车路。水电职工目前不愿去深山沟是事实,但有了每月几十元的补助,三两年可捎回几件电器,乐于远离家人去非洲比我们条件更差的地方工作,也是事实,优秀的工程师也是如此。在我国发展的现阶段,我们的人民一般尚无过苛的要求。只要您把总厂给省网经济实体去管并赋予必要的自主权,问题就全解决了。重复建设总厂基地,据说投资达1亿多元,若计及施工期利息还将更大,这决不为企业家所取,因为利息负担每年即达1千万元之谱。对人数不多的职工,初级人员可就地招收训练,对少数的外来技术员工给以特殊津贴,利息负担的零头就可解决问题。我们过去管水利的省厅领导,有些省称“龙王”,国家的钱在手,下到地方就施威风,降甘霖,结人缘,现在这种作风过时了。有关部门要求“电厂生产管理和生活基地等的建设费用,按设计概算切块给水电总厂”。由谁从哪里切呢?如果我们的贷款银行学习世界银行,总厂就将告贷无门。
    如果按有关部门的主张进行下去,实际影响又将如何?从广西壮族自治区管理的行政区域看,在界河上的坝索拦河坝按共有对等,其比例也甚小,按设计概算天生桥二级电站的永久性工程投资的96%以上座落在广西境内,施工布置临时性工程投资的绝大部分在广西境内,因而广西地方政府一直有效地行使着管理权,如发放该工程的筹建许可证,发放总承包单位的营业执照,照章征税,劳动管理,处理重大事故,以及公安政法等工作。从该工程建设资金的来源看,除利用外资折合人民币3亿元外,内部资金全由贷款解决,其中中国工商银行广西区分行预计到1987年底,累计贷款总额为5.7亿元,均属广西的社会资金,低息发放,占同期国内银行给天生桥二级电站货款总额的93.5%。再从尽力方面看,丛勘测设计到施工的规场工作,金在广西境内进行(场外有贵州省境内进行的),对于征用土地，提供人力、物力方面,广西均一直给予积极支持,甚至在城市拒纳外来人口的情况下,还在柳州、桂林、南宁等地为施工总承担者水电武警总队提供后方设施的条件。这样建设起来的天生桥二级电站,如果到投产发电之日,厂部是在贵州兴义，虽未言明,兴义就成了经济实体和法人。广西有过教训,1984年要上交两广电业,方西上交了,广东来交,后来,成立华南电网办,广西方面曾主张华南电网办设在南宁,结果在没有部属电网的广州市去建立了电网办。现在只有一个在广西的天生桥工级电站,又要在没有电厂的贵州兴义去建立总厂来遥控实际上在广西的电站。云南省在贵州境内建立的鲁布革水电站,原要划出来,云南省一反对,还是给昆明去管了。广西在自己境内建设的天生桥二级电站却要给兴义去管。如果在兴义设总厂去管,并作为核算的经济实体和法人,我国宪法明文规定“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”应当如何解释呢?
    解决天生桥水电站管理体制之道,贵在贯彻改革原则。若设总厂制,总厂设在生产现埸,是理所当然的。但总厂是在广西境内,恐难为贵州省同志接受,鉴于历史原因和顺利合作开发红水河水电资源的前景,贵州方面的态度,实在不容忽视。成立五部、委、省、区组成的领导小组,必将有名无实形同虚设。若由实际有关方面参加組成董事会或理事会之类的组织来管理天生桥水电站的建设和生产,这种各方本身权、责、利结构不明的组织,议事规则也定不出来,徒有新名,实则把矛盾推给不解决矛盾的组织。因按政企分离原则，提供如下解决办法,以供探讨。
    1,由省网这一经济实体作电厂的业主。部属广西电力局作天生桥二级电站的债务人,承担建设的监督和生产的准备,管理二级电站。部属贵州电力局管理天生桥一级电站，承担相应的工作。在建设时期,双方在有设计、武警、基层政权(镇)的参加下,研究辅助生产、生活、社会的县体建设项目,按商品经济原则使之相辅相成有机结合,避免重复,并由双方签定协议,实现初步的松散联合。一级电投产前,经过准备在上级参加下,签定生产运行协调协议,实现进一步的联合。以后,视电网发展和体制改革进展情况,再推进进一步的联合。
    2.各有关地方政府根据当时国家的法律法令,尊重企业经营管理的自主权,并在自己管辖的行政区域内对企业进行政府的管理。地方税收的减免优惠分配等,由地方政府自主。
    3.若上述两条的综合权益,对某一方尚有明显的欠缺时,则由中央采取适当的措施予以弥补。如在税收的中央大头中提点留成或扶助建设煤电厂等。
    此方案为各方最终接受的可能性较大。因此,从规划设计的协商过程和建成投产后的效益分配来看,此一解决办法是有基础的。当前,此一方案也将调动各方面干实事者的积极性,广西电力局必将很快把二级电站的生产准备抓起来,贵州电力局把一级电站的筹建甲方工作担负起来后,广西方面还将发挥很大的配合积极性,因为是地处下游的受益者两个局均为水电部属,将不会影响水电部的积极性。在体制上,既符合国家现行体制,又适应今后进一步改革,将不会遇到重大的障碍。至于中央机关出点力来谋求协调,既有历史原因,又有三省、区的人均产值与国民收入在全国例数最前例的现实,该扶贫,不可刮贫。
    有关天生桥水电站管理体制的探讨,无论在决策民主化科学化的实践方面或学习体制改革方面,都具有迫切的现实意义和理论价值。欢迎有关水电系统技术的和管理的专家们,对我的文章提出批评和指正,以求得问题的解决和真理性的认识。

读后感：“潜心谋策”“呕心沥血”“竭尽我心声，死也属于党。”